建议人：张蕾  江苏省地理学会青工委委员 江苏省第二师范学院副教授

报送单位：江苏省地理学会  

2019年2月，南京临空经济示范区获得国家发改委、民航局批准成立，南京正式进入国内临空经济第一方阵。当前，全力以赴推进国家级临空经济示范区落地落实，加快形成以临空产业为主要引领和支撑的临空经济体系，实现更高层次的对外开放，把南京临空经济示范区建设成为南京经济新动力源、江苏省高质量发展的引领示范区，是南京临空经济示范区所承载的重要历史使命和责任担当。

为加快南京临空经济示范区建设，最近，笔者基于对南京临空经济区、郑州航空港经济综合实验区的调研，对标国内先行先试创新发展的临空经济示范区，力图找准南京临空经济示范区发展制约因素，借鉴吸收部分经验，提出合理保障措施与建议。

一、主要制约因素

随着东部机场集团成立，我省民航资源融合度有所提升，临空经济示范区获批带来重大机遇。同时，也应看到当前南京临空经济示范区建设依然存在诸多瓶颈制约要素。

1．已有规划相对滞后，不能满足新形势需要。2015年南京市编制了《空港枢纽经济区核心区发展规划》，但2019年南京临空经济示范区成立后，面向建设国际性、现代化、生态化、智慧型临空经济示范区与国家级对外开放平台的战略需求，原先编制的空港经济区规划已经不能满足新形势需要，迫切需要启动编制高标准高起点规划，引领全区更高质量发展。

2. 管理机制体制亟需完善，协调机构权力有限。尽管南京市已经建立市级议事协调机制，并设立了临时管理机构即南京市空港枢纽经济区管委会（筹），但省级经济开发区和国家临空经济示范区正式管理机构尚未正式成立。正式管理机构的缺失制约了资源的优化整合、产业的集聚提升和管理效率的提高。此外，南京市空港枢纽经济区建设推进领导小组办公室作为市级议事协调机构，在协调省级部门以及海关等中直部门上力度不够。

3.临空产业布局不够合理，产业集聚优势难以发挥。受行政条块分割、土地供应、前期产业基础等诸多因素影响，存在临空产业空间集聚度不高、功能差异化发展不足等问题。一方面，全区航空制造企业布局较为分散，上下游供应链尚未形成，产业集聚效应未能充分发挥。另一方面，产业分工与功能空间建设有待强化，例如空港江宁片区和溧水片区聚焦跨境电商产业，分别重点打造空港跨境电商产业园、大通关基地，不仅导致跨境电商产业难以形成合力，也是对临空经济示范区发展动能的极大削弱。

4. 口岸通关效率不高，综合保税功能缺失。一是口岸通关效率不高，目前机场海关一周六个工作日的传统工作时间、通关手续不够简化、海关人员不足等要素均影响了货物通关流速，此外还存在电子口岸信息一体化建设滞后、跨境电商出口商品备案复杂、结汇困难等问题，对“额度小”“频率高”“种类多”的跨境电商行业有明显影响。二是全区综合保税功能缺失，保税备货进口业务无法开展，直接影响机场“高价值远距离”航空运输资源的红利释放，反过来制约全区做大航空物流、跨境电商、保税加工、服务贸易等现代临空产业。三是受机场运能、其他同类城市物流补贴升级等因素影响，不少电商企业选择货物由上海、杭州、广州、郑州、青岛等空港口岸入境，部分本地货源从陆路调运至杭州、郑州出境，这对南京建设空港型国家物流枢纽承载城市是较为不利的。

5. 国际航空枢纽地位有待提升，“空铁公轨”综合交通体系尚不完善。一是与成都、西安、郑州等中西部机场相比，国内支线、国际航线占比偏低，全货机数量和频次均低于上海与杭州，由于缺乏本土航空公司，在合作过程中受航空公司母公司战略等影响，机场话语权较弱。二是“空铁公轨”综合枢纽建设有待加强，目前仅有宁宣高速、地铁S1南延线连接机场，尚未开通高铁与机场快线，纵观国内外知名航空港如德国法兰克福、上海虹桥、郑州新郑等，空铁联运无缝对接已经成为高端配置，面向江苏构建现代综合交通运输体系的战略需求，机场地区“空铁公轨”四位一体建设亟需强化。

二、建设思路与对策建议

南京临空经济示范区要按照规划实施的高保障、体制机制的高效率、产业空间的高优化、口岸通关的高速度、综合交通的高集成“五高”要求, 推进更高质量发展。

1. 规划实施的高保障。科学规划是重要生产力，建议由南京市尽快启动编制“南京临空经济示范区总体规划”、十四五规划以及产业、土地利用、基础设施等各类专项规划，加强规划管理和监督，使总体规划真正成为临空地区上位规划，实现 “一个规划管到底，一张蓝图做到底”。

2. 体制机制的高效率。完善示范区管理体制，在南京空港经济开发区（筹）的基础上，尽快成立南京临空经济示范区管委会，统筹管理机场片区、江宁片区和溧水片区；南京市政府作为示范区规划建设管理主体，应当加大对示范区的用地、财税倾斜力度，力争示范区耕地占补平衡在全市范围内统筹解决；省市分工合作推进示范区建设，积极做好省级部门向中央部委的政策争取工作，建立省相关部门和南京市临空经济示范区管委会的联席会议制度，定期不定期召开会议协调解决相关问题。

3. 产业空间的高优化。强化产业错位互补的发展理念，在南京临空经济示范区管委会统筹下，推动三大片区协同发展，其中江宁片区重点发展航空制造、飞机改装与维修、航材处理等航空型高技术产业，溧水片区依托大通关基地，重点培育航空物流、保税仓储、临空会展和民航适航审计等功能，机场片区依托核心资源，重点培育保税维修、航材交易和空港商业等功能。

4. 口岸通关的高速度。一是尽快提高国际货运通关通检效率，由省政府与南京海关积极协调，争取获得海关支持，推动机场海关实现“7×24小时”全天候查验通关，保障空港口岸进出口业务。二是加快大通关基地保税B型物流中心申报，尽快开展保税进口业务，加快推进B型物流中心升级为综合保税区，适时将南京空港综合保税区纳入江苏省自由贸易区范围。三是着力优化物流营商环境，对货运代理企业和在南京机场集散货物的公路运输企业给予补助，通过完善航空集散服务和地面联运服务，加快空港型国家物流枢纽承载城市建设。

5. 综合交通的高集成。推进南京禄口国际机场扩能改造，打造国际航空枢纽，加快推进T1航站楼改扩建工程进度，开展T3航站楼建设前期工作，加快推进大通关基地项目建设，重点培育和引导国际全货运航线，培育1家以上的本土航空公司；打造“空铁公轨”无缝衔接的大交通格局，建设“轨道上的机场”。加快宁宣城际、宁扬宁马城际铁路以及地铁18号线引入禄口机场，争取与T3航站楼同步开工，形成“一横三纵”的轨道交通线网，推进126省道（机场西通道）、宁黄高速、仪征至机场高速公路建设。